一、民事诉讼还是行政诉讼？      

矿产压覆案件往往涉及相关主体众多，法律关系复杂，全国案例中既有民事诉讼、又有行政诉讼。      

（一）民事诉讼：建设方与矿业权人签订过补偿协议、路径协议等，是协议的相对方，建设方已经按照流程办理完相关手续，项目在建或完工后实际对矿产资源产生了压覆，则以建设方为主体提起民事诉讼是比较明确的思路。实际情况中，虽然大部分基建项目政府都积极参与其中，但是压覆补偿、赔偿事宜伴随着项目施工整个交给了建设方，政府在发生纠纷时只是从中调停，却不承担赔偿责任，且有的项目在手续不全的情况下建设方就已经施工造成压覆，侵权行为造成矿业权人财产损失定性为民事纠纷。根据全国的案例检索以及司法实践，大部分矿产压覆案件都是以民事诉讼的方式解决纠纷。      

（二）行政诉讼：政府作出过征收补偿决定，与矿业权人签署了有关土地征收协议，或政府就压覆补偿事宜作出过承诺。矿业权人对补偿金额、范围等发生争议的，可以对作出征收决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，或者主张政府作出的承诺为债的加入。在行政赔偿案件中，法院审查的重点是行政赔偿的合法性，在赔偿范围上，根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（137号文），是对矿业权人直接经济损失进行补偿。并且有最高法案例认为征收、征用土地产生的后果是权利人不动产或动产所有权的丧失，矿业权是用益物权，矿产资源属于国家，无论是探矿权还是采矿权都是基于矿产资源派生，则征收、征用土地并不是征收用益物权，不能提起行政诉讼。      

在司法实践中，政府和建设方在项目筹备阶段就会进行磋商并签订各类协议，作为被压覆的矿业权人对具体情况掌握不全面，实际上很多案件既涉及政府、主管部门的行政行为，又涉及建设单位的民事行为，所以在选择诉讼路径上需要结合实际案情和相关证据谨慎选择。

二、关于压覆的问题 

《中华人民共和国矿产资源法》中并未对矿产压覆的概念进行明确界定，目前对矿产压覆的主要依据是《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕第137号），简称137号文，结合作者所在的云南省现行政策规定，建设项目压覆矿产资源分以下几种情况办理：      

压覆重要矿产资源（《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省优势矿产、紧缺矿产）：拟建工程项目后，需在省、州、县三级自然资源部门查询是否压覆矿产资源，编制《压覆报告》并申请评审备案，与矿业权人签订补偿协议或州（市）、县（市、区）两级人民政府和建设单位出具承诺书，后申请自然资源部门进行压覆审批，批复同意压覆后矿业权人办理勘查区块或矿区范围调整。     

 压覆非重要矿产资源：编制《压覆报告》、与矿业权人签订补偿协议或州（市）、县（市、区）两级人民政府和建设单位出具承诺书，向自然资源部门提交备案申请，出具《建设项目用地矿产资源调查结果备案证明》。      

未压覆任何矿产资源（有探矿权）：编制《压覆报告》（对探矿前景进行评估），向自然资源部门提交备案申请，出具《建设项目用地矿产资源调查结果备案证明》。     

 压覆重要矿产资源但无矿业权：需申请自然资源部门进行压覆审批，批复同意压覆后矿业权人办理勘查区块或矿区范围调整。      

压覆非重要矿产资源无探矿权：需向自然资源部门提交备案申请，出具《建设项目用地矿产资源调查结果备案证明》。      

虽然在《自然资源部关于取消一批证明事项的公告》（自然资源部公告2019年第23号）中，取消了未压覆重要矿产资源证明，因行政主管部门信息化建设发展，改为了进一步加强部门之间信息共享，即便不用出具证明，依然要协同各部门查询确认未压覆重要矿产资源。      

需要特别注意的是：《压覆报告》的编制、评审、申请、审批均是建设单位和行政主管部门的办理事项，司法实践中存在已经签署补偿协议，却因建设方未编制《压覆报告》或未按程序办理手续，导致无法确定是否压覆以及压覆范围产生纠纷。并且，137号文虽然规定建设方进行压覆需要与矿业权人签署补偿协议，但是司法实践中同样存在建设方已经取得主管部门的压覆批复，却未能与矿业权人达成补偿协议进而产生纠纷的情况。

三、关于补偿或赔偿范围的问题

《民法典》《矿产资源法》并未对矿产压覆的情况下，应当向矿业权人支付的金钱给付义务的性质和范围作出具体规定。仅在137号文第四条第（三）款规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”      

所以对于补偿或赔偿的裁判观点在司法实践中存在较大争议，存在以下几种标准：      

一是以137号文上述规定作为判决依据。补偿范围为直接损失。即对矿业权人进行补偿的范围原则上包括取得矿产资源时缴纳的成本，以及勘查投资的费用、搬迁的费用、设施费用等直接损失。      

二是按照矿业权价值进行赔偿。在相关案例中，对矿业权人申请的损失评估司法鉴定予以采纳，根据探矿权属于用益物权，对其损害的补偿应基于用益物权的财产价值来确定，而不能简单等同于权利人对该种用益物权的实际投入，侵害探矿权应补偿其相应的财产价值这一观点进行判决。      

三是直接损失加预期利益进行赔偿。根据137号文就补偿范围原则上应当包括的内容予以明确，但并未将其他补偿费用排除在外。矿业权人的直接损失予以明确，而通过申请司法鉴定的方式确定财产损失同样符合法律规定，所以对矿业权人的预期利益司法鉴定予以采纳，采矿许可证记载有效期内的预期利益损失一并获得赔偿。      

除上述裁判观点不同外，在司法实践中，仅有部分省份出台过不同项目的压覆范围明确标准，而很多地区对相关的安全距离、边界外扩距离等都没有明确规定，导致了《压覆报告》作出的压覆范围与矿业权人主张的压覆范围偏差较大，致使补偿、赔偿范围存在差异。      

更大的痛点难点在于，产生矿产压覆后，往往矿业权人与各方协调解决纠纷周期较长，作者曾代理过一个时间跨度长达7年的矿产压覆案件，停产停业后现场保护以及证据留存难度极大，面临着单方委托鉴定后，对方不予认可而无法作为定案依据，或者拖延至申请司法鉴定，又出现驳回申请的情况，即便同意鉴定却因时间久远而无法及时定损，在全国案例中均存在对损失评估鉴定的不同认定导致裁判结果大相径庭的情况。

结语      

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（2019年04月14日）“坚持谁破坏、谁补偿原则，建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度，严格占用条件，提高补偿标准。”在司法实践中，建设项目在拟建初期会进行坐标备案，即便修改路径，但是遇到避无可避的情况就会造成矿产压覆。要么因为主管部门在矿业压覆问题未解决的情况下，无法对勘查区块或矿区范围进行调整，造成矿权无法延续，导致矿业权人整个矿权的丧失；要么调整矿区范围或者缩减、分割勘查区块，虽然延续矿权，但同样也会造成矿业权人损失。所以为减少或避免纠纷，就应当根据上述中央办公厅、国务院办公厅的指导意见，健全压覆矿产的占用补偿制度，严格占用条件，提高补偿标准。并且在审理压覆矿产资源纠纷时，应当综合全案情况，在参照137号文这一从行政管理角度的文件的同时，结合位阶更高的《民法典》中关于侵权责任的认定，从民事权利保护角度进行考量，更好地维护矿产压覆纠纷中各方利益。

 

作者：环境资源、文化旅游团队 胡一夫

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